编者按：2019年，中央农办、农业农村部等部门曾联合公布了首批115个全国乡村治理体系建设试点县名单，江苏省海门市榜上有名。海门市以实施“1234”工作法为主题，创新乡村公共服务治理，通过党建引领、优化服务内核，激活村民(邻里)小组长工作主动性，带领群众积极参与社区治理，发挥村民(邻里)小组桥梁纽带作用，打通从为民作主到由民作主的“最后一百米”，让广大群众感受到实实在在的参与感和获得感。

黄 超 茅雷明 吴齐兵

江苏省海门市位于长江入海口，东濒黄海，南倚长江，素有“江海门户”之称，是著名的“科技之乡”“教育之乡”“纺织之乡”“建筑之乡”和“生态之城”，全市辖3个街道、9个镇，231个建制村、63个居委会，8031个村民小组。

近年来，海门市积极探索基层群众自治工作新路径，充分发挥村民小组作用，打通乡村治理最后100米，海门在村民小组中融入1个红色基因、建立2项议事机制、明确3大职责内涵、推行4种微治形式，形成了村民小组自治“1234”工作法为抓手的新型村民小组自治模式。

融入1个红色基因

在村民小组中建立党小组，通过党建引领，将红色基因融入乡村治理末梢环节，充分发挥村民自治中党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用。

织密组织网络。在村党总支(党委)领导下，以村民小组为单位建立党小组，党小组长一般由村民小组长担任，对村民小组内党员少于3名或村民小组长不是党员的，和临近小组跨组设立党小组。目前全市共设立村民小组党小组8003个，其中跨组党小组28个，实现村民小组党小组全覆盖。

发挥党小组作用。依托党员中心户(或村民小组长)建“365党建服务点”，创设村民小组党群服务平台，充分发挥凝聚群众、服务群众、引领群众、教育群众的作用，把党的组织细胞延伸到群众末梢，把村一级事项延伸到村民小组，真正形成党小组“10分钟服务圈”。在海门市村民小组自治工作成效较为突出的四甲镇，镇党委书记冯斌深有感触：党小组引领村民小组自治，在一定程度上改善了党群、干群关系，村民对党的路线、方针、政策了解得更透彻，同党和政府的心更近了，党群、干群关系更加和谐。

建立2项议事机制

在村民小组层面建立议事机制提高村民自治效率和直接受众面，在村级层面建立议事机制提高基层组织民主管理水平和村民小组直接参与度。

建立村民小组议事会，引导村民自我管理、自我服务。为有效破解村民小组长过多扮演村委会传声筒角色，村民小组自治作用难于发挥这一困境，海门市在村民小组设立村民小组议事会，议事会议事长由村民小组长担任，成员由村民推荐或选举产生，议事会一般不超过5人。议事会代表本组村民对集体组织范围内的公共事务开展议事协商，实现自我管理和服务，村民小组议事会在村党组织领导、村民党小组监督和村委会指导下开展工作，议事会的建立改变了以往村民小组自治碎片化现象，形成合力，搭建起村民小组共商共享共治的良好平台。

建立村民自治理事会，提高村民议事、理事、管事水平。按照主体多方、各方平等的原则，在村级层面组建基层民主协商议事机构——村民自治理事会。理事会常任理事一般不超过7人，其中理事长由村党组织书记担任，常任理事成员由村党组织代表、村委会代表、村民小组议事长代表、群众代表组成;非常任理事一般不超过3人，由涉及事项村民小组议事长、利益相关方及专业人士组成。理事会对村公共事务开展协商议事，实现民主管理和监督，由于村民小组议事长的直接参与，提高了村民小组自治层面和话语程度，形成了村、组自治良性互动局面。经过几年的实践，在改变村容村貌，调解矛盾纠纷，维护和谐稳定，倡导文明新风，遵守村规民约等方面起到了十分积极的作用。

明确3大职责内涵

推进村民小组自治，村民小组长是关键。海门市注重村民小组长队伍推选、培养，建立健全薪酬补助机制，明确基本职责，提高村民小组长队伍服务群众成效，在基层自治中，村民小组长主要发挥了三个方面的重要作用。

村民小组长+矛盾调解，当好“老娘舅”。村民小组长在本组土生土长，绝大部分是党员并且具有一定的威望，对组内每家每户都知根知底，与许多村民还存在族缘关系。海门市注重发挥村民自治中这一“老娘舅”的作用，村民小组长及其党小组成员第一时间掌握邻里纠纷、家庭内部纠纷和利益诉求，第一时间进行矛盾纠纷调解、化解和上报，夯实了最基层基础作用。海门市余东镇新河村37组村民小组长张霞走访获悉该组部分群众因对国家电网建设项目征地搬迁不满扬言越级上访后，第一时间了解稳控并上报村、镇，镇、村得以在第一时间组织相关部门会商并完善搬迁政策，与村民及时进行座谈沟通、政策解释，政府的迅速回应最终取得了这部分群众的理解和支持。

村民小组长+平安巡查，当好“守护员”。将村民小组长服务管理与社区警务融合互通，搭建“一组一员、一组多群、联勤协作”的村民平安网格体系。发挥村民小组长日常巡查“守护员”作用，开展服务宣教联动、基础信息联采、特殊群体联管、矛盾纠纷联调、社区平安联建的“五联”协作工作，将户籍业务延伸到村民小组，将群防群治活动开展到村民小组。海门市三星镇召良村村民小组长刘天意在入户巡查中发现三名形迹可疑的外籍人员，立即联系社区民警并将情况汇报至三星镇政府，经查该三名外籍人员中一名为非法入境人员，其他两名为非法滞留人员，公安部门及时对这三人刑事拘留，对涉事出租方和用工方依法予以行政处罚。

村民小组长+便民服务，当好“服务员”。海门市有6类43项村级便民服务事项，推行群众事务村民小组长代理代办制度，建立群众诉求村民组长全程跟踪督办机制等，努力让群众办事更加方便快捷。据不完全统计，2019年以来海门市村民小组长主动上门提供或协助办理各类便民服务事项45.2万余人次。四甲镇合兴村2组村民小组长朱美萍走访中得知组员黄某有一份委托书协议需要居委会做见证，但黄某常年瘫痪，朱美萍考虑到黄某的特殊情况，向村委会汇报后决定上门进行现场办公，黄某的见证事宜得以迅速、便捷办妥。

推行4种微治形式

通过培育“微组织”、建立“微信群”、推行“微服务”、打造“微文化”，不断丰富村民自治形式。

培育“微组织”，自治更精准。海门市把发展社区社会组织作为深耕村民小组自治的主要抓手，目前全市共有备案社区社会组织9600多家，其中以村民小组议事会备案成立的社会微组织有8000余家，基本确保每个村民小组议事会有1个“微组织”。这些社会组织涵盖环境保护、矛盾调解、关爱特殊群体等社区治理重点环节，“微组织”来源于群众，贴近群众、熟知群众，在了解和满足群众需求方面发挥着得天独厚的优势。

建立“微信群”，沟通零距离。充分利用微信的强大功能，在村(社区)、村民小组(楼栋)普遍建立了“社区微信群”“小组(楼栋)微信群”，微信群的建立，搭建起村民和村民小组、村委会之间直接沟通交流的平台，实现沟通零距离，成为村民小组自治交流的有益补充。

推行“微服务”，关爱更贴心。村民小组自治，解决群众关心的实际问题是关键，通过建立微信群实现“微服务”，群众需要了解事项和困难问题做到即时答复;结合网格化管理，为村民提供现场便民服务、矛盾化解、治安防范、心理疏导、法治宣传等“微管理”;开展扶贫济困、关爱弱势群体活动，助力“微公益”，动员村组邻里参与爱心捐赠、帮扶，形成“一家有难，大家支援”的村民互助机制。

打造“微文化”，村民有归属。各村民小组汇聚村民智慧，提炼出具有一定特色的村组文化，并通过 QQ 群、文化墙、微信公众号等形式进行宣传推广，增强村民归属感，目前已有“家文化”“善文化”“先贤文化”等特色村民小组文化阵地 50多个。充分利用村组已有资源，部分村组建立了村民小组文化活动室、“四点半托管工作室”，提供公共文化服务，增强邻里文化氛围。

海门市通过推行村民小组自治“1234”工作法，解决了农村基层党建队伍不强、村民小组作用弱化、治理能力薄弱等问题，完善了乡村治理结构，为推进乡村治理体系和治理能力现代化夯实基层基础。

评论：“服务下沉”的背景与条件

狄金华

江苏省海门市基层治理“1234”工作法的本质是将治理单位缩小到村民小组一级，通过“服务下沉”来满足村居民的治理需求。这一工作法是在当地特定的治理环境下产生出来的治理机制，理解这一治理机制必须回到孕育它的治理环境之中，弄清楚它所要解决的关键问题是什么，发挥作用的前提条件是什么。

首先，治理负荷大是海门市缩小治理单位的结构性背景。一级政府所面临的治理负荷大小既与其辖区范围的大小以及治理任务的繁杂程度有关，也与它所辖的下一级单位的多少有直接关系。在其他因素不变的情况下，下辖的单位越多，该政府与之互动的频率就越多，治理负荷就越大。对于海门市而言，平均每个乡镇下辖25.6个村民委员会，每个村民委员会又下辖34.7个村民小组，这个治理规模明显高于全国平均水平，同时也决定了在海门市，无论是乡镇还是建制村，它们在推动基层治理的时候都会面临治理负荷大的难题。化解这一难题最直接的方式就是向下赋权，将部分的治理权还给地方社会。海门市基层治理机制创新的最大特征就是以村民小组为基层单位，对其进行赋权，令其在村民小组内部实现自治管理，以此来降低整体体制的治理成本，并提升治理的绩效。

其次，“服务下沉”是基层自治的关键。治理单位的缩小使得拥有部分治理权的村民小组议事会、村民自治理事会及村民小组长等能够充分发挥他们掌握小组这一基层治理单位内治理信息(如老百姓的治理需求)的优势，但要想让这一信息优势变成治理绩效，仅仅缩小治理单位是不能达到目的的，必须使“服务下沉”。换句话说，就是要让村民小组这一层级所收集到的村民的治理需求得到快速有效地回应与满足，这样才能不使这一体制流于形式。而治理需求要想得到快速有效地满足又是要以当地(主要是村组两级)丰富的治理资源为前提的，海门市作为全国靠前的综合实力百强县市恰恰为其提供了治理资源的保障。

一个地区行之有效的基层治理机制一定是立足自身所面临的治理困境和所拥有的治理资源来展开的，我们把握这些治理机制的创新与实践时需要还原它所产生的结构背景;同时，其他地区在学习某地基层治理机制时，也应该理解对方机制所孕育的“土壤”，同时反观自己的治理困境与治理资源，否则盲目地学习与模仿，则只能产生“橘生淮南则为橘，生于淮北则为枳，叶徒相似，其实味不同”的苦果。(作者系华中科技大学中国乡村振兴研究中心主任)

(来源：中国社区报2020.5.11)

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